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□ 董良坤

［摘 要］目前，人力資源服務(wù)業(yè)正在經(jīng)歷由傳統(tǒng)監(jiān)管向治理創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，既面臨著一些突出的誠信缺失問題制約，又面對著市場有效監(jiān)管能力不足的挑戰(zhàn)。本研究基于公共治理的分析視角，從人力資源服務(wù)業(yè)誠信建設(shè)現(xiàn)狀入手，論述了誠信治理的概念內(nèi)涵、框架邏輯與模式特征，探討了共治導(dǎo)向下誠信治理體系構(gòu)建的必要性。研究發(fā)現(xiàn)，誠信治理在本質(zhì)上反映了傳統(tǒng)監(jiān)管走向誠信治理的道德價值取向，具有規(guī)制約束、市場激勵和社會評價等多重屬性，僅靠政府職能的單一管制，難以有效解決長期存在的人力資源市場違規(guī)失信難題，未來需要體系化重構(gòu)政府、企業(yè)、行業(yè)和社會等多元主體參與的誠信共治框架，多維度推進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

［關(guān)鍵詞］人力資源服務(wù)業(yè)；誠信治理；社會參與；對策建議

一、問題的提出

人力資源服務(wù)業(yè)是促進(jìn)人力資源有效開發(fā)與優(yōu)化配置的專門行業(yè)，作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的重要組成部分，也是構(gòu)建人力資源協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系的重要領(lǐng)域。根據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，2019年底全國各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)3.96萬家，同比增長10.8％；行業(yè)從業(yè)人員67.48萬人，同比增長5.2%；人力資源市場網(wǎng)站1.50萬個。顯而易見，隨著市場準(zhǔn)入環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，行業(yè)規(guī)模和市場參與主體大幅增加，各類市場監(jiān)管信息呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，既有的市場監(jiān)管理念、依據(jù)、范圍和方式都在發(fā)生變化，對人力資源服務(wù)業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型與治理創(chuàng)新提出新的要求。

事實上，由于市場化、產(chǎn)業(yè)化和國際化過程對人力資源服務(wù)業(yè)的傳統(tǒng)價值觀念、產(chǎn)業(yè)治理文化帶來劇烈沖擊，人力資源服務(wù)行業(yè)的誠信缺失問題頻發(fā)，越益凸顯政府監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管能力局限。比如，2018年，某知名招聘網(wǎng)站員工參與造假倒賣公民個人簡歷達(dá)16萬份，通過招聘平臺向社會、學(xué)校、家庭和社區(qū)傳播，非法獲取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益。同時，不斷變異的招聘網(wǎng)站虛假備案、違規(guī)發(fā)布不實招聘信息、甚至出現(xiàn)境外賭場招聘廣告等違規(guī)失信行為，持續(xù)引發(fā)社會公眾對互聯(lián)網(wǎng)招聘平臺的信息發(fā)布審核機(jī)制及監(jiān)管責(zé)任的廣泛質(zhì)疑。而高發(fā)于試用期、實習(xí)期和培訓(xùn)期的各種“求職陷阱”，長期以來成為困擾人力資源市場主體互信的難解痼疾，造成各方參與主體之間的合作信任出現(xiàn)危機(jī)，既對公平競爭的市場運(yùn)行秩序造成沖擊，又對人力資源服務(wù)業(yè)誠信建設(shè)及監(jiān)管有效性帶來挑戰(zhàn)。

近年來，人力資源要素市場化配置領(lǐng)域的違規(guī)失信行為及監(jiān)管治理問題，已經(jīng)引起政府、學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界越來越多的關(guān)注，梳理和歸納既有的研究進(jìn)展，主要集中在如下三個方面：一是探討監(jiān)管法制建設(shè)滯后對失信行為的影響。來有為和袁東明（2014）認(rèn)為，現(xiàn)有市場監(jiān)管政策和法規(guī)層次不高，對行業(yè)規(guī)范和指導(dǎo)意義不強(qiáng)，導(dǎo)致人力資源市場監(jiān)管的依據(jù)不足。田永坡（2016）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過提供虛假信息騙取求職者錢財，比如以介紹工作、職位招聘等名義，構(gòu)成不規(guī)范經(jīng)營行為和不誠信行為的典型表現(xiàn)。王麗鶴（2014）針對人力資源市場監(jiān)管不力、政策制度體系尚未完全建立問題，給出了相應(yīng)的對策建議。二是品牌培育與行業(yè)誠信服務(wù)質(zhì)量的關(guān)系。蕭鳴政和郭麗娟（2013）提出，品牌化是人力資源服務(wù)企業(yè)核心競爭力和無形資產(chǎn)，但是目前服務(wù)的層次和技術(shù)含量偏低，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范和服務(wù)品牌，誠信競爭優(yōu)勢不明顯。三是提出了治理失信行為的改進(jìn)措施。高亞春和王文靜（2016）建議，政府部門應(yīng)當(dāng)采取綜合采用信用記錄、警示告誡、公開曝光、行政處罰等措施加強(qiáng)行業(yè)信用體系建設(shè)。姜紅艷（2020）提出通過大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)，為人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)建立誠信檔案，打造人才誠信挖掘和培養(yǎng)體系，促進(jìn)行業(yè)的規(guī)范有序發(fā)展。

綜上可見，現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)提供了不同角度的研究認(rèn)知，為誠信治理的價值判斷可以提供有益啟示，但多數(shù)還是附屬于行業(yè)發(fā)展本身的一般討論，以誠信建設(shè)的實踐描述和工作評價為基礎(chǔ)，而且更多局限于傳統(tǒng)的政府職能監(jiān)管視角，把誠信治理引入特定行業(yè)的系統(tǒng)研究卻少有涉及。以人力資源服務(wù)業(yè)“誠信建設(shè)、誠信治理、誠信共治”等關(guān)鍵詞在“中國知網(wǎng)”平臺進(jìn)行搜索，僅有一篇報道文章卻無專門研究文獻(xiàn)，足見相關(guān)理論研究的空白，尤其從共治角度來討論人力資源服務(wù)業(yè)誠信建設(shè)的研究匱乏，無論在理論探討還是在實踐治理方面都還有明顯不足。

基于以上認(rèn)知，本文立足于市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的背景，討論了人力資源服務(wù)業(yè)誠信治理的概念邏輯、框架體系和一般特征，在客觀分析人力資源市場誠信建設(shè)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建人力資源服務(wù)業(yè)誠信共治體系的框架思路與對策建議。

二、概念界定與分析框架

（一）概念緣起

誠信共治的引入是本研究的關(guān)鍵概念，由誠信治理的內(nèi)涵推演和擴(kuò)展而來。作為市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型過程中的新型治理方式，目前對誠信治理并沒有統(tǒng)一、明確的定義，也未見現(xiàn)有的行政規(guī)章或政策文件對其詳細(xì)規(guī)范。從人文緣起看，誠信作為儒家文化的基本行為規(guī)范，是中華傳統(tǒng)文化重要的倫理范疇。而把誠信準(zhǔn)則作為人力資源服務(wù)業(yè)這一特定行業(yè)治理的監(jiān)管取向，體現(xiàn)市場參與主體所共同認(rèn)知的道德尺度及主流價值，是根植于人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)治理語境下的特有概念，具有鮮明的時代特征和中國特色。狹義上理解，誠信共治的邏輯語義，亦稱誠信建設(shè)的共同治理，是指市場監(jiān)管主體按照法定規(guī)則和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對人力資源市場活動全過程的誠信行為實行多元主體參與治理的一種新型監(jiān)管機(jī)制，作為社會共治型的公共治理體系，既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排，反映人力資源服務(wù)業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型及治理體系重構(gòu)的價值導(dǎo)向。

從制度供給的角度看，黨的十八大首次把誠信準(zhǔn)則納入社會主義核心價值觀范疇，不僅為經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的誠信建設(shè)指明方向，而且為人力資源要素市場化配置領(lǐng)域的誠信治理奠定基礎(chǔ)。2016年12月，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，“對突出的誠信缺失問題，既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，又要完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制，使人不敢失信、不能失信”，從黨和國家事業(yè)的全局高度為全社會的誠信建設(shè)提供基本遵循。2020年5月，國家出臺《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出，要完善誠信建設(shè)長效機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的社會信用體系和新型監(jiān)管機(jī)制?？梢哉J(rèn)為，把誠信建設(shè)內(nèi)涵納入政府、社會和產(chǎn)業(yè)等不同領(lǐng)域的治理層面，作為國家治理體系的重要組成部分，不僅是推動新時代全社會誠信建設(shè)的重要制度安排，而且為人力資源服務(wù)業(yè)誠信治理的體系化與制度化提供邏輯前提。

（二）分析框架

相對于傳統(tǒng)的市場監(jiān)管理念與治理框架，人力資源服務(wù)業(yè)誠信共治的體系構(gòu)成具有其特殊內(nèi)涵與外延，與人力資源要素市場化配置的特定目標(biāo)和行業(yè)特點直接相關(guān)。作為一種特殊的產(chǎn)業(yè)組織形式，人力資源服務(wù)業(yè)并非市場經(jīng)濟(jì)中一般意義上的商品交換形態(tài)，而是以促進(jìn)勞動者就業(yè)和職業(yè)發(fā)展、為全社會的人力資源開發(fā)配置提供專業(yè)服務(wù)為宗旨，事關(guān)人才市場發(fā)現(xiàn)、人力資源服務(wù)供給和促進(jìn)人的全面發(fā)展等多元功能。因而其特定的產(chǎn)業(yè)特點、功能定位和社會屬性，決定了誠信共治的體系框架的構(gòu)建基礎(chǔ)，不僅需要遵循一般的市場監(jiān)管法則，而且更加需要突出其道德層面的倫理價值，換言之，人力資源市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型對誠信文化的倫理訴求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他的一般要素市場化配置領(lǐng)域。

從公共治理的角度看，誠信共治作為實現(xiàn)市場有效監(jiān)管的重要組成部分，本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)多元主體參與的社會共治導(dǎo)向，意味著對以往部門式、審批式、分段式為特征的市場監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)型升級，其蘊(yùn)含的治理價值多元而又覆蓋的外延廣泛，既關(guān)系到人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入、前置審批、行政許可等規(guī)制性管理，又涉及到監(jiān)管法律、政策工具、技術(shù)手段、道德文化等不同要素的相互作用。同時，人力資源市場各方參與主體的規(guī)則約束、社會監(jiān)督、輿情氛圍等同樣作為誠信治理體系的自律或他律部分，具有廣泛的社會動員及民意基礎(chǔ)，也是誠信治理體系不可或缺的有機(jī)構(gòu)成。從這個意義上看，人力資源服務(wù)業(yè)誠信共治體系是一個多維度、多主體、多層次的公共治理框架，既表現(xiàn)為外部約束和內(nèi)部約束的統(tǒng)一，又體現(xiàn)他律機(jī)制和自律機(jī)制的互補(bǔ)，既表現(xiàn)為政府主體和市場主體的互信合作，又反映市場參與主體對于誠信準(zhǔn)則的普遍認(rèn)同，更重要的是，可以折射出市場主體守信或失信的內(nèi)在驅(qū)動力量及行為表現(xiàn)方式，從而形成來自法律、機(jī)制和道德層面的“三位一體”的體系化治理機(jī)制。具體而言，可以把誠信共治的體系框架歸結(jié)為如下三個層面的邏輯：

第一，法律層面：“不敢失信”的內(nèi)在驅(qū)力。構(gòu)成這一邏輯的前提是“違法失信”必究，體現(xiàn)懲治與威懾功能，具有代表國家意志對主體失信治理的強(qiáng)制性，反映人力資源服務(wù)業(yè)監(jiān)管治理的法制化進(jìn)程。換言之，通過一系列法律法規(guī)的制定實施，為行業(yè)誠信治理提供基本的法律框架，可以對市場主體的不誠信行為產(chǎn)生持久約束力，客觀上形成不敢失信的權(quán)威遏制和他律控制。

第二，機(jī)制層面：“不能失信”的內(nèi)在驅(qū)力。從制度約束看，這一邏輯的前提在于“違規(guī)失信”必罰，體現(xiàn)防范、監(jiān)督與控制功能，主要依托政府的法定職責(zé)與監(jiān)管職能，通過一系列的政府規(guī)章或規(guī)范性文件實施，對市場主體進(jìn)行守信激勵與失信懲戒，特別是通過增大懲戒力度來提高行為主體的失信成本，使其付出的失信成本高于失信收益，主觀上形成不能失信的經(jīng)濟(jì)代價和利益制約機(jī)制。

第三，道德層面：“不愿失信”的內(nèi)在驅(qū)力。從誠信文化的角度來架構(gòu)基于道德支撐和倫理層面的治理體系，前提在于“失信失范”必責(zé)，體現(xiàn)道德激勵與譴責(zé)功能，把誠信治理作為行業(yè)發(fā)展最重要的社會資本，通過培育人力資源服務(wù)業(yè)誠信文化基因，重塑建立在誠信倫理基礎(chǔ)上的核心價值觀，從而形成不愿失信、不想失信的道德約束機(jī)制，這是更高層次超越他律的自我約束和自律約束，也是人力資源服務(wù)業(yè)誠信“自在”走向誠信“自覺”的重要標(biāo)志。

三、現(xiàn)實基礎(chǔ)與構(gòu)建必要

人力資源服務(wù)業(yè)正在進(jìn)入新一輪發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，在優(yōu)化人力資源配置、促進(jìn)人力資本積累和服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的獨特作用日益顯現(xiàn)。與此同時，人力資源市場誠信監(jiān)管體系漸趨成形，行業(yè)守信激勵和失信懲戒機(jī)制效應(yīng)顯現(xiàn)，人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員誠信理念日漸深化，誠實守信的人力資源服務(wù)環(huán)境持續(xù)改善。從實踐創(chuàng)新的角度看，其主要成效表現(xiàn)在如下方面：一是誠信建設(shè)的制度供給不斷擴(kuò)大。2012年人力資源和社會保障部《關(guān)于加強(qiáng)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)誠信體系建設(shè)的通知》，標(biāo)志著在全國范圍內(nèi)開啟行業(yè)誠信建設(shè)進(jìn)程。2014年12月，《關(guān)于加快發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)的意見》強(qiáng)調(diào)，“深入推進(jìn)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)誠信體系建設(shè)，健全誠信管理制度”。2018年10月，《人力資源市場暫行條例》正式實施，首次在行政規(guī)章層面明確建立人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)誠信服務(wù)的流動配置機(jī)制。二是市場主體的誠信品牌培育效應(yīng)顯現(xiàn)。通過實施誠信服務(wù)主題創(chuàng)建工程，持續(xù)加大對行業(yè)優(yōu)質(zhì)品牌扶持力度，鼓勵和支持申報人力資源誠信服務(wù)示范機(jī)構(gòu)、地方名牌、文明單位等品牌評選，截止2019年底，評選確定“全國人力資源誠信服務(wù)示范機(jī)構(gòu)”360余家。三是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)有序推進(jìn)。2011年全國人力資源服務(wù)行業(yè)首個國家標(biāo)準(zhǔn)《高級人才尋訪服務(wù)規(guī)范》正式實施，以及此后的《現(xiàn)場招聘會服務(wù)規(guī)范》、《人才測評服務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)范》等多項國家標(biāo)準(zhǔn)相繼頒布，為行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。

然而，人力資源市場運(yùn)行依然面臨著一些突出的誠信缺失問題，對人力資源服務(wù)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展帶來負(fù)面影響，尤其是多元主體參與的誠信治理不足，構(gòu)成行業(yè)監(jiān)管效能提升的短板制約。因而，在整個社會層面誠信建設(shè)加快推進(jìn)的過程中，尤其是在新發(fā)展格局下探討誠信共治體系的形成邏輯與構(gòu)建必要，不僅是推動人力資源市場監(jiān)管方式創(chuàng)新的內(nèi)在需要，也是促進(jìn)人力資源服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（一）內(nèi)生需求：監(jiān)管轉(zhuǎn)型中“法制”與“德治”的失衡格局，對傳統(tǒng)監(jiān)管的倫理價值不足提出新挑戰(zhàn)

監(jiān)管轉(zhuǎn)型直接影響產(chǎn)業(yè)治理格局，涉及深層次的市場權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和行業(yè)監(jiān)管理念變革。然而現(xiàn)實中人力資源市場違規(guī)失信行為屢禁不止，既反映單純倚重政府監(jiān)管自身存在的不足，又表明監(jiān)管轉(zhuǎn)型尤其是誠信治理的體系建設(shè)滯后。據(jù)一項問卷調(diào)查顯示，由于市場參與主體的快速增加，監(jiān)管對象的數(shù)量范圍日益龐大，現(xiàn)有的市場監(jiān)管法規(guī)層次不高，難以涵蓋人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)營范圍和產(chǎn)業(yè)鏈領(lǐng)域，而且缺乏可操作的具體規(guī)范和實施標(biāo)準(zhǔn)，市場有效監(jiān)管還缺乏充分的法理依據(jù)。[⑦]同時，由于部分人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的法制意識淡薄和倫理責(zé)任不足，單純追求商業(yè)利益的“最大化”賺錢效應(yīng)，虛假招聘、虛設(shè)職位、虛造學(xué)歷和虛構(gòu)履歷等為代表的典型失信行為長期存在，嚴(yán)重?fù)p害市場主體之間的合作信任關(guān)系，更加凸顯市場監(jiān)管法制與倫理文化的失衡，迫切需要在法律與道德之間構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)治理方式。

（二）外源動因：監(jiān)管資源配置中“政府”與“市場”的職能界定，對誠信治理的多元主體參與提出新要求

長期以來，政府職能對人力資源市場準(zhǔn)入監(jiān)管，主要依據(jù)《人才市場管理規(guī)定》、《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件，實行正面清單為基礎(chǔ)的事前審批制度，大多屬于許可管理、行為規(guī)范、日常管理、機(jī)構(gòu)年檢等行政措施，政府職能可以直接介入或干預(yù)微觀的市場運(yùn)行及業(yè)務(wù)活動，帶來市場參與主體的活力不足。自2015年以來，國務(wù)院選擇中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)率先引入和實施負(fù)面清單管理試點，人力資源機(jī)構(gòu)工商登記前置審批事項調(diào)整或明確為后置審批，對政府來說意味著“法無授權(quán)不可為”，更加顯現(xiàn)政府的單一監(jiān)管職能與職責(zé)局限，加之行業(yè)從業(yè)人員尤其是市場經(jīng)營者的誠信教育功能不足，人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的整體誠信狀況不容樂觀。因此，通過厘清政府和市場的職能邊界，如何推進(jìn)“重審批輕監(jiān)管”的傳統(tǒng)方式向“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”的現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，最大限度減少政府行為對監(jiān)管資源的直接配置，對推動人力資源服務(wù)業(yè)誠信建設(shè)從單一主體監(jiān)管走向多元主體治理提出現(xiàn)實需求。

（三）技術(shù)推力：數(shù)字化帶來新業(yè)態(tài)“規(guī)范”與“發(fā)展”的關(guān)系厘定，對誠信體系的共治能力提出新命題

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加速從生產(chǎn)力層面向生產(chǎn)關(guān)系層面轉(zhuǎn)變，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化等為代表的新一代技術(shù)運(yùn)用，正在深刻影響和改變著傳統(tǒng)人力資源市場的運(yùn)行格局，對人力資源服務(wù)業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式和服務(wù)方式等帶來深刻影響。一方面，人力資源服務(wù)業(yè)監(jiān)管體系的誠信識別與判斷能力，要以信息化、智慧化的運(yùn)作平臺作為技術(shù)支撐，通過主體信用信息的廣泛連接與數(shù)據(jù)開放，實現(xiàn)行業(yè)誠信數(shù)據(jù)資源的最大化利用。另一方面，不容忽視的現(xiàn)實是，覆蓋全行業(yè)的征信系統(tǒng)尚未形成，既有的誠信建設(shè)尚未完全實現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)分析，更多的還是停留在專項行動、主題創(chuàng)建、誠信典型示范等短期行為層面，或者根據(jù)投訴、舉報、信訪等被動式的定向查處，主動型的數(shù)字化跟蹤式監(jiān)管機(jī)制尚未建立。此外，行業(yè)信用記錄及可量化的標(biāo)準(zhǔn)缺失，以中介招聘、人才派遣、人事代理等為代表的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)化為可用誠信數(shù)據(jù)的能力有限，尤其對網(wǎng)絡(luò)招聘、線上服務(wù)、第三方平臺等新興業(yè)態(tài)誠信治理的社會合力不足。如何理性把握技術(shù)進(jìn)步、審慎監(jiān)管和規(guī)范發(fā)展之間的關(guān)系，這也是數(shù)字化時代人力資源服務(wù)業(yè)誠信治理能力提升面對的全新課題。