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□ 張成剛

 摘 要 

十八屆五中全會公報首次提出“新就業(yè)形態(tài)”的概念以來，我國新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展已逐漸呈現(xiàn)出自身特征。“十四五”時期作為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家第一個五年，應趁勢而上支持和規(guī)范新就業(yè)形態(tài)發(fā)展，解決勞動力市場中存在的固有痛點。本文討論了我國新就業(yè)形態(tài)的概念內(nèi)涵、表現(xiàn)、類型及發(fā)展現(xiàn)狀，并提出我國新發(fā)展階段支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)的政策建議。本文認為新就業(yè)形態(tài)可以從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系兩個層面進行概括。目前生產(chǎn)關系角度的新就業(yè)形態(tài)已經(jīng)有了長足發(fā)展，且整體態(tài)勢良好。本文認為支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)應從制度設計和從業(yè)者勞動保障等方面入手，不斷推動新就業(yè)形態(tài)走向成熟和完善。 

 一、引 言 

第四次工業(yè)革命的快速演進，推動了就業(yè)形態(tài)的變革，產(chǎn)生了大量既不同于標準雇傭模式、也不同于傳統(tǒng)非正規(guī)就業(yè)模式的就業(yè)形態(tài)。基于此，我國十八屆五中全會公報首次提出“新就業(yè)形態(tài)”的概念，引起了社會各界的廣泛關注。這一概念的提出，概括了新一輪技術革命所導致的就業(yè)模式、工作模式的巨大變化，也概括了我國勞動力市場中出現(xiàn)的新趨勢。我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展至今，已逐漸呈現(xiàn)出自己的特征，主要體現(xiàn)在“新”的表現(xiàn)、類型及發(fā)展現(xiàn)狀這三個方面，系統(tǒng)了解這些特征有助于國家、政府、企業(yè)、從業(yè)者把握新就業(yè)形態(tài)的本質(zhì)，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺提供的新技術手段，實現(xiàn)勞動供需匹配效率的提升以及社會整體福利水平的提高。

“十三五”時期，我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展態(tài)勢良好。國家信息中心《中國共享經(jīng)濟發(fā)展報告（2021）》顯示，2020年共享經(jīng)濟參與者人數(shù)約為8.3億人，其中服務提供者約為8400萬人，同比增長約7.7% 。新就業(yè)形態(tài)在吸納大量就業(yè)的同時，得到了廣大從業(yè)者與社會公眾的認可，提高了經(jīng)濟發(fā)展的水平。但與此同時，新就業(yè)形態(tài)在發(fā)展過程中也暴露出了一些問題。由于我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展時間較短，且其在發(fā)展過程中打破了舊有行業(yè)和法律秩序下的利益關系和管理規(guī)范，對傳統(tǒng)就業(yè)群體、管理手段、勞動法律體系、社會保障政策等形成了一定的沖擊，近些年出現(xiàn)了一些與新就業(yè)形態(tài)相關的勞動爭議，引起了社會的較大關注。新就業(yè)形態(tài)作為工業(yè)4.0的產(chǎn)物，它給我國帶來經(jīng)濟水平提高的同時，也帶來了勞動爭議等問題。那么我國應如何支持其發(fā)展，又應如何規(guī)范其發(fā)展，是廣大學者亟須討論的內(nèi)容。本文首先對我國新就業(yè)形態(tài)的概念內(nèi)涵、表現(xiàn)、類型和發(fā)展現(xiàn)狀進行分析和論述，然后基于此提出關于我國新發(fā)展階段支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)的政策建議。

二、我國新就業(yè)形態(tài)的相關內(nèi)容

（一）新就業(yè)形態(tài)的概念  

新就業(yè)形態(tài)隨著數(shù)字技術發(fā)展而興起，目前主要表現(xiàn)為生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系兩個方面。從生產(chǎn)力的角度，“新就業(yè)形態(tài)”是指新一輪工業(yè)革命帶動的智能化、數(shù)字化、信息化的工作模式。在疫情中脫穎而出的“新就業(yè)形態(tài)”，主要是指生產(chǎn)關系角度的新就業(yè)形態(tài)，即由互聯(lián)網(wǎng)平臺憑借移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術，進行勞動者與服務消費需求大規(guī)模、大范圍的組織、調(diào)配、任務分派等活動，實現(xiàn)勞動者和消費者直接對接的就業(yè)形態(tài)。簡言之，是指伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術進步與大眾消費升級出現(xiàn)的去雇主化、平臺化的就業(yè)模式。

（二）我國新就業(yè)形態(tài)的表現(xiàn)和類型

 我國勞動力市場中新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的規(guī)模和比重不斷上升，我國勞動力市場中的新就業(yè)形態(tài)主要表現(xiàn)為“四新”：一是就業(yè)領域新。新就業(yè)形態(tài)大量出現(xiàn)在小微創(chuàng)業(yè)企業(yè)、電子商務、分享經(jīng)濟、社群經(jīng)濟等新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)中；二是技術手段新。新就業(yè)形態(tài)依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動通信技術的發(fā)展，極大地降低了就業(yè)服務的交易成本，提高了勞動者與企業(yè)、消費者的匹配效率，擴大了就業(yè)服務的范圍；三是組織方式新。新就業(yè)形態(tài)下勞動者與組織的關系更松散、靈活，許多勞動者個體不再作為“單位人”來就業(yè)，而是通過信息技術、各類平臺或是與市場細分領域的連接，實現(xiàn)個人與工作機會的對接，去組織化特征明顯；四是就業(yè)觀念新。許多就業(yè)者不再追求“鐵飯碗”式穩(wěn)定的就業(yè)，而更愿意從事靈活性與自主程度高的工作。

我國勞動力市場上已經(jīng)出現(xiàn)了形式各異、類型豐富的新就業(yè)形態(tài)，主要有以下幾個類型：一是創(chuàng)業(yè)式就業(yè)者。創(chuàng)業(yè)式就業(yè)指個人通過自找項目、自籌資金、自主經(jīng)營、自擔風險的方式實現(xiàn)就業(yè)；二是自由職業(yè)者。他們一般不隸屬于任何組織，不向任何雇主作長期承諾；三是依托于互聯(lián)網(wǎng)或市場化資源的多重職業(yè)者。多重職業(yè)者指非單一職業(yè)就業(yè)人員；四是部分他雇型就業(yè)中出現(xiàn)了新變化。一種為由網(wǎng)絡線上業(yè)務衍生出大規(guī)模發(fā)展的勞務型崗位。另一種為企業(yè)邊界虛擬化、資源共享化趨勢日益明顯下，部分企業(yè)將崗位進行外包，原有人員的勞動關系轉(zhuǎn)換為勞務關系或是經(jīng)濟合同關系。

我國新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展現(xiàn)狀  

我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展態(tài)勢良好，社會效應顯著。目前，我國新就業(yè)形態(tài)在就業(yè)人數(shù)規(guī)模、服務類型多樣化、滲透率方面都處于世界前列。根據(jù)國家信息中心《分享經(jīng)濟發(fā)展報告》的數(shù)據(jù)顯示，參與共享經(jīng)濟的平臺從業(yè)者人數(shù)，2015-2020年增加3400萬人，年均增長率9% ?？梢钥吹?，新就業(yè)形態(tài)群體已經(jīng)成為我國當前及未來勞動力市場不容忽視的就業(yè)群體?？傮w上看，我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展態(tài)勢良好，得到廣大從業(yè)者與社會公眾的認可，推動了社會福利總水平提高，提升了經(jīng)濟發(fā)展水平。新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的收入更高、工作時間安排更為自由，就業(yè)質(zhì)量也有了較大提升。社會公眾可以以更便利、更低成本方式享受類別更加豐富的服務。新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者服務規(guī)范性增強，消費者與服務者信任程度提高。特別是一些傳統(tǒng)意義的勞動弱勢群體借助新就業(yè)形態(tài)重返勞動力市場，一些偏遠地區(qū)、貧困地區(qū)勞動者通過參與新就業(yè)形態(tài)擺脫了貧困。新就業(yè)形態(tài)在保障方面仍存在短板。

新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展也存在“短板”，主要是其打破了舊有行業(yè)和法律秩序下的利益關系和管理規(guī)范，對傳統(tǒng)就業(yè)群體、管理手段、勞動法律體系、就業(yè)服務管理、社會保障政策等形成一定沖擊。這些短板的形成，既有來源于我國勞動力市場長期的固有問題，也有傳統(tǒng)的政策體系不適合新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的問題。在討論這些問題的時候，需要區(qū)分哪些是長期固有的問題，哪些是由新就業(yè)形態(tài)發(fā)展所帶來的問題。

新就業(yè)形態(tài)與傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)將長期并存。傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)不會因新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)而消亡，也不會被新就業(yè)形態(tài)所替代。這里要區(qū)分對這種“替代”的理解是組織模式角度的，還是勞動關系角度的。新就業(yè)形態(tài)和傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)各有其技術基礎，在生產(chǎn)模式、激勵模式、收入分配模式都存在差異。從組織模式角度，新就業(yè)形態(tài)會在一些行業(yè)中替代傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)，但其范圍不會擴散到全部行業(yè)?？梢哉f，在很長時間內(nèi)，傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)仍然是勞動力市場的主流。從勞動關系角度看，目前的制度設計仍然是以勞動認定二分法確定是否存在勞動關系，新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者與平臺企業(yè)之間的關系與權責，目前仍未有定論。

三、關于我國支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)的政策建議

（一）支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)的工作重點  

首先，正確認識新就業(yè)形態(tài)與傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)之間的替代關系。新就業(yè)形態(tài)和傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)在技術基礎、生產(chǎn)模式、激勵模式、收入分配模式都存在差異。在組織模式層面，新就業(yè)形態(tài)會取代部分傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)。但在勞動關系層面，不會產(chǎn)生全面替代，二者將長期共存。

其次，處理好各項勞動權益保障之間的關系。勞動者的勞動權益主要分為勞動就業(yè)權、勞動報酬權、勞動條件權、勞動救濟權。其中，勞動就業(yè)權是各項勞動權益的根基。各項勞動權益保障之間存在一致關系，也存在權衡關系。支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)應在增加就業(yè)機會與勞動權益保障之間取得平衡。

第三，處理好短期與長期的關系。新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)是長期的歷史趨勢。對于新就業(yè)形態(tài)發(fā)展過程中的長期問題，應思考其發(fā)展的長期方向，建立長期的政策框架，在大范圍政策討論的基礎上逐步補充完善。在方法上應遵循先試點后推廣的步驟，在試點中暴露和發(fā)現(xiàn)問題后再逐步推廣。且政府應建立與平臺企業(yè)長期協(xié)同治理關系，引導和規(guī)范平臺用工行為；對于新就業(yè)形態(tài)發(fā)展過程中的短期問題，也應在實踐推進過程中逐步解決。要發(fā)揮商業(yè)保險在平臺從業(yè)者工傷與職業(yè)傷害中的作用，政府提供設計和引導，使有需求的平臺從業(yè)者可以享受更加高效的職業(yè)傷害賠付。

（二）支持我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的政策建議

首先，利用新就業(yè)形態(tài)創(chuàng)造更多就業(yè)機會。各種新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)已成為中國勞動力市場的一個重要趨勢。在信息技術的支持下，服務業(yè)將不斷擴大和深化，職業(yè)類型將不斷分化，出現(xiàn)大量以前想象不到的新就業(yè)形態(tài)。對政策制定者而言，應該注意到新的商業(yè)模式將為勞動者創(chuàng)造更多就業(yè)機會。出于就業(yè)問題的巨大壓力，政府應該引導創(chuàng)造更多就業(yè)機會，這可以為勞動者，特別是低技能勞動者提供更多選擇。

其次，加強新就業(yè)形態(tài)中勞動者社會保護。大多數(shù)勞動者的社會保護是基于勞動關系存在的。但是，現(xiàn)行勞動法律制度在經(jīng)濟和法律上都不支持勞動者在新就業(yè)形態(tài)中建立勞動關系。新就業(yè)形態(tài)中勞動者的社會保護問題需要新的立法設計，立法者應考慮是否為勞動者增加新的法律身份。應考慮在中國當前勞動者的二元法律身份、在非典型勞動關系和獨立勞動者之間，增加一種中間類型。中間類型是準獨立勞動者，可以享受最低限度的就業(yè)權利。在現(xiàn)階段，新就業(yè)形態(tài)勞動者的社會保護重點應包括：一是工傷保險、人身傷害保險及對第三者人身和財產(chǎn)損害險；二是職業(yè)安全和健康基準，如最低工資和每天工作時間限制；三是勞動者與平臺運營公司之間的社會對話。

第三，適應新就業(yè)形態(tài)模式的發(fā)展。基于各地方法院對當?shù)亟?jīng)濟社會環(huán)境的考慮以及諸多其他的主客觀原因，政策制定與設計層面尚未能對新就業(yè)形態(tài)勞動者保護進行完善的制度設計。因此，在新就業(yè)形態(tài)勞資爭議治理中，應擴大視域以關注各類參與者的權利義務分配，主要體現(xiàn)在風險控制、勞資博弈以及制度設計三個層面 ：（1）風險控制層面。企業(yè)內(nèi)部的爭議防范是控制風險的主要屏障，但時下的平臺企業(yè)普遍存在主觀或客觀上未能完全用盡現(xiàn)有勞工制度的現(xiàn)狀；（2）勞資博弈層面。平臺企業(yè)勞資爭議頻發(fā)的另一原因在于集體組織和集體協(xié)商的缺失，但這一情況目前正在工會等組織下得以推進；（3）制度設計層面。在一些行業(yè)中，分享經(jīng)濟的價值分配環(huán)節(jié)被嚴重忽略，相應的制度設計極為欠缺?？梢詫碛休^為完善的制度設計的平臺企業(yè)作為行業(yè)內(nèi)“領頭羊”，積極發(fā)揮帶頭和引領效應，為我國政府及平臺企業(yè)設計完善的勞動者保護制度提供參考，逐步形成具有普適性的政策。

（三）規(guī)范我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的政策建議

首先，應認識到規(guī)范平臺經(jīng)濟發(fā)展與保障新就業(yè)形態(tài)勞動者權益在底層邏輯上一致。規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的系列行動與維護新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保障系列政策出臺，盡管在國家層面分屬于不同主管部門，在政策與監(jiān)管層面并無直接關系，但在制度底層邏輯上卻具有共通性。這些行動與政策共同指向我國經(jīng)濟治理的重點正在轉(zhuǎn)向新發(fā)展階段推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題。當前平臺經(jīng)濟和新就業(yè)形態(tài)都在“嵌入”既有經(jīng)濟社會體系和勞動力市場中面臨著一些問題。二者的加入既帶來了新的經(jīng)濟動力，也對現(xiàn)有體系產(chǎn)生了影響沖擊。因此，要成為未來我國經(jīng)濟系統(tǒng)和勞動力市場不可或缺的組成部分，平臺經(jīng)濟和新就業(yè)形態(tài)就必須考慮其影響強度與社會可接受度之間的關系，服務于經(jīng)濟社會發(fā)展大局，側(cè)重于商業(yè)利益和社會價值的統(tǒng)一。只有在共同推動社會主體目標實現(xiàn)的前提下，才能實現(xiàn)自身的發(fā)展壯大。對于政府和社會最為關心的勞動保障問題應考慮建立新“抓手”與擴展現(xiàn)有制度并舉。目前大部分勞動力市場政策，如最低工資、企業(yè)承擔的社會保障、休息休假、工傷事故賠償?shù)?，都是以企業(yè)與勞動者建立傳統(tǒng)意義的勞動關系為基礎?？梢钥紤]新設立勞動者類別（如平臺網(wǎng)約勞動者）作為政策抓手，或在原有的勞動關系框架下擴展勞動政策的適用范圍（如廣東省靈活就業(yè)工傷保險新政）。

其次，制度構建非一日之功，應在制度細節(jié)與精準度上下功夫。經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的日益復雜與內(nèi)外部環(huán)境的不確定性加劇，對政策制定的精準度、制度發(fā)揮作用的具體效度提出了更高的要求。盡管制度構建的底層邏輯在轉(zhuǎn)型，但政策的方向和初衷并不能決定政策質(zhì)量的高低，仍然需要考慮政策效果和市場的博弈，有策略地實現(xiàn)政策目標。

新就業(yè)形態(tài)勞動者權益保障制度的構建要考慮其經(jīng)濟基礎。傳統(tǒng)的勞動關系或社會保障制度脫胎于工業(yè)經(jīng)濟時代，在二戰(zhàn)后發(fā)展壯大成為標準制度，這一過程有賴于較高的勞動生產(chǎn)率與利潤水平。與之相比，平臺經(jīng)濟則是一種微利的商業(yè)模式，且多主體、多要素都在平臺經(jīng)濟運營模式中獲利，因此平臺經(jīng)濟各主體能夠承擔多大的勞動保障成本，不同主體所承擔的責任應該如何劃分仍需要更細致的研究。

政策制定也應該考慮主體之間的博弈，從動態(tài)的角度考慮問題。在“八部門意見”中，將平臺企業(yè)采用勞務派遣方式用工的，納入勞動關系范疇。這一內(nèi)容對于典型的如外賣平臺上的“專送”用工有較大影響。這條意見本意上是推動這部分用工群體通過建立勞動關系的方式獲得相應勞動保障權益，但也應考慮到，這條意見帶來的交易成本提升可能使目前的大承包商轉(zhuǎn)化為小承包商。但大加盟商更有規(guī)范發(fā)展的動力，一旦形成小承包商主導市場的格局，新就業(yè)形態(tài)勞動者的組織將重新回到非正規(guī)就業(yè)“小、亂、散、差”的局面，導致劣幣驅(qū)逐良幣。

對于平臺經(jīng)濟與新就業(yè)形態(tài)管理的政策制定也應充分考慮該類經(jīng)濟模式與傳統(tǒng)經(jīng)濟模式在經(jīng)濟本質(zhì)上的差異。在平臺多邊市場中，多行為主體利益交織，主體數(shù)量龐大且行為超視距難以直接監(jiān)督。多邊市場在管理難度、風險控制、利潤模式等方面比傳統(tǒng)商業(yè)模式更為復雜。政策討論首先應正確認識平臺商業(yè)模式的復雜性，從而在政策支持與規(guī)范中能夠更符合實際情況。即使只討論多行為主體中的勞動者群體，也不能脫離平臺經(jīng)濟多邊市場環(huán)境的事實。

 四、結(jié)論 

隨著我國步入“十四五”時期，新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展仍將處于快速的演變過程，雖然目前對我國新就業(yè)形態(tài)的概念、表現(xiàn)、類型和發(fā)展現(xiàn)狀的總結(jié)所反映的僅是短期現(xiàn)象，但只有在充分理解新就業(yè)形態(tài)的類別特征條件下，才能建立起符合我國新發(fā)展階段的支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)的規(guī)制手段及政策。

新就業(yè)形態(tài)仍然是我國未來長期中，帶動新增就業(yè)崗位，培育創(chuàng)新動能的主要力量。規(guī)范平臺經(jīng)濟和新就業(yè)形態(tài)發(fā)展是我國推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心環(huán)節(jié)之一，也是面向未來的系統(tǒng)性制度構建。我們應繼續(xù)秉持“包容審慎”的監(jiān)管原則，在政策制定和制度設計過程中，以最大限度鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造和激發(fā)市場活力的價值導向，對新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中的不規(guī)范現(xiàn)象以推動市場自我糾偏為主，審慎使用禁止或懲罰等強監(jiān)管措施。另外，對于滯后于時代的市場規(guī)制和政策規(guī)制，也應該予以調(diào)整或摒棄，根據(jù)新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展特點和發(fā)展要求，樹立新的規(guī)范，厘清各市場參與主體的責任邊界。

（張成剛，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院副教授、中國新就業(yè)形態(tài)研究中心主任）