□ 鄭傳意 曾裕梅 余丹 任馳     

前  言          

當(dāng)前，隨著城市化進(jìn)程的日益推進(jìn)，高標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)型政府下部門的人才缺乏，編外人員的素質(zhì)參差不齊，各單位自行管理的不規(guī)范，受社會詬病的勞務(wù)派遣用工形式，困擾著政府以及大量的臨聘人員，如何推動社會發(fā)展深化編外管理改革成為勢在必行。       
    今天，我們嘗試探究新形勢下人才使用和管理的有效途徑，并以我區(qū)編外人員管理模式為樣本，擬從現(xiàn)象、本質(zhì)就以上問題進(jìn)行探討分享，試圖尋找到解決以上現(xiàn)象的“靈丹妙藥”，并進(jìn)一步探索政府機(jī)構(gòu)勞務(wù)派遣員工的改善現(xiàn)狀、規(guī)范管理、優(yōu)化機(jī)制方面的有效方法。

一、編外人員存在客觀性

  （一）歷史原因

我國公務(wù)員制度的建立和改革開放后，人事制度的發(fā)展變革逐漸沉淀并形成了目前政府機(jī)關(guān)單位人員結(jié)構(gòu)，即以編內(nèi)人員為主，編外人員為輔的單位人員構(gòu)成。編內(nèi)人員是擁有國家人事規(guī)劃編制的正式員工(俗稱“在編人員”或“編制人員”)，而編外人員是各單位根據(jù)需要經(jīng)過報批后臨時招用的合同制員工(俗稱“編外人員”或“非編制人員”)。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能的不斷深化，機(jī)關(guān)單位人員在數(shù)量和質(zhì)量上出現(xiàn)新的需求，編外人員也應(yīng)該逐步成為政府用工補充形式之一。機(jī)關(guān)單位不同的人員構(gòu)成形態(tài)不僅是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特色，也是時代發(fā)展的客觀現(xiàn)實。

  （二）現(xiàn)實意義

編外人員的使用對于社會各方均有實際性的益處。首先，對于現(xiàn)代型服務(wù)政府的建立，擁有專業(yè)性素質(zhì)和先進(jìn)思想的高層次編外人員能助推政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化向縱深發(fā)展，不斷提升政府服務(wù)現(xiàn)代化程度；其次，對于機(jī)關(guān)單位，一般性編外人員的使用不僅彌補了勞動力的不足，推動了事業(yè)的開展，還降低了政府用人成本，也可以有效整合社會人力資源，實現(xiàn)人才的社會化和合同化管理，優(yōu)化單位的人才引進(jìn)機(jī)制；再次，作為政府崗位的有效補充，編外人員實現(xiàn)了社會人員大量就業(yè)，有效緩解了就業(yè)壓力，為社會的發(fā)展貢獻(xiàn)了和諧的力量；同時，對于勞動者，單位對其政治理論和業(yè)務(wù)技術(shù)層面的培訓(xùn)既提升了其政治素養(yǎng)及擔(dān)當(dāng)，也有效提高了其技術(shù)技能，拓寬了日后的就業(yè)道路；同時，編外用工的形式讓大量不了解政府運營，不熟悉機(jī)關(guān)工作的群眾有機(jī)會進(jìn)入政府部門工作，熟悉黨政機(jī)構(gòu)的運營，讓廣大群眾更深入了解政府，以支持政府工作。綜上，編外人員群體的存在所呈現(xiàn)出的積極價值及其穩(wěn)定和高質(zhì)量的發(fā)展對當(dāng)前政府具有一定的現(xiàn)實意義。

  （三）問題現(xiàn)狀

  1.機(jī)制完善程度低

編外管理的系統(tǒng)性制度并未形成。隨著改革開放的不斷發(fā)展，機(jī)關(guān)單位人事制度改革也不斷深化，人才隊伍結(jié)構(gòu)的合理和優(yōu)化成為政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)循環(huán)良性發(fā)展所必須要考慮的問題。但目前政府部門對于編外人員依然參照政府行政制度和勞動法規(guī)定進(jìn)行管理，并沒有建立起清晰且統(tǒng)一的系統(tǒng)性管理制度。編外人員崗位職責(zé)的不明晰導(dǎo)致政務(wù)工作開展的低效率，而崗位等級設(shè)置的固化和薪酬制度的不完善更是深刻影響了編外人員的工作積極性和對單位的忠誠性，對社會的和諧與政府機(jī)關(guān)的工作效率產(chǎn)生了極大沖擊。

此外，政府對編外人員的管理機(jī)制略顯薄弱。人才管理制度的缺失造成了編外用工的諸多問題。由于政府機(jī)關(guān)對編外人員的管理更為薄弱，致使編外人員與編內(nèi)人員在薪資待遇、績效考核和職業(yè)發(fā)展等管理上的差異十分明顯。相較于編內(nèi)人員，編外人員常常面臨勞動單位經(jīng)常性的解雇，被迫接受不夠完善的勞動合同，職級晉升機(jī)會極少，同時薪資待遇較差，基本分享不到社會紅利，致使編外人員人才效用發(fā)揮不夠，主觀能動性較差，人才流動率過大，低效率人員沉積過多。

體制機(jī)制的不完善產(chǎn)生的諸多問題已經(jīng)對機(jī)構(gòu)的高效運行產(chǎn)生了影響。尤其在當(dāng)前加快推動事業(yè)單位改革的背景下，加強(qiáng)編外人員的規(guī)范化管理深刻影響著人員和單位的命運，已成為一項刻不容緩的任務(wù)。

    2.風(fēng)險防范實力弱

編外用工潛在的風(fēng)險依舊存在。新中國成立以來的新政府人員體系以及改革開放后的人事制度體制經(jīng)過不斷的探索和改革，沉淀成為了今天的政府人員架構(gòu)。然而歷史上曾出現(xiàn)的“八大員”現(xiàn)象和下崗工人現(xiàn)象都是我們?nèi)耸赂母锏慕?jīng)驗教訓(xùn)，均給社會帶來了巨大的沖擊和負(fù)面影響。今天政府所用的合同工和臨聘人員是不是也面臨著同樣的風(fēng)險，與我們是否還站在歷史長河中去把控密切相關(guān)。同工同酬作為勞動法確立的一項基本原則，是勞動者的基本權(quán)利，也是實現(xiàn)工作平等及消除薪資歧視的具體表現(xiàn)。其本質(zhì)區(qū)別不僅是生老保障與生存危機(jī)的區(qū)別，也是分配方式按工作成效還是按崗位身份的區(qū)別。我們今天出現(xiàn)的同工不同酬，同崗不同命的身份差別也將早晚面臨調(diào)整和革新，也將是編外員工不斷抗訴的核心，那如何將“同工”充分科學(xué)解釋為“不同”是我們風(fēng)險防范的關(guān)鍵。

  3.薪酬水平匹配低

編外人員的薪酬水平與其工作量不匹配的現(xiàn)象十分顯著。機(jī)關(guān)單位承擔(dān)著巨大的政務(wù)工作，編外人員的加入分擔(dān)了部分工作內(nèi)容，但對于發(fā)揮了積極作用的編外人員，薪資卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支撐起其體面的生活。同時，薪酬水平的低廉對員工離職有顯著的負(fù)向影響，大量編外人員才熟悉了崗位，就又不得不辭職尋求更高薪的工作，以滿足日常的生活開支。薪酬水平的不匹配已嚴(yán)重影響到機(jī)關(guān)單位的良好運行，成為不得不面對的一大問題。

二、勞務(wù)派遣的積極作用

勞務(wù)派遣制作為一種新的勞動力市場用工方式，在我國發(fā)展迅速，并被各種單位所采用。

    （一）發(fā)展進(jìn)程

  勞務(wù)派遣作為一種用工形式，最早產(chǎn)生于美國，隨后在西歐和日本出現(xiàn)。自上世紀(jì)80年代改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和用工制度改革的深度推進(jìn)，勞務(wù)派遣用工形式在我國產(chǎn)生并得到發(fā)展。

而回到計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家采用“單軌制”勞動用工模式，即單一的勞動關(guān)系和用工制度，人員與崗位之間并無差別。十一屆三中全會后，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于廣開門路，搞活經(jīng)濟(jì)，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》，提出“要實行合同工、臨時工、固定工等多種形式的用工制度，逐步做到人員能進(jìn)能出”。自此后，用工形式多樣性以國家決議的形式確定下來，多種形式的用工和人員身份由此產(chǎn)生。由于編制額度的控制，政府機(jī)關(guān)面臨著人員缺乏的處境，嚴(yán)重影響著政務(wù)工作和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，公務(wù)人員能力的不均衡以及優(yōu)勢的差異，致使大量機(jī)關(guān)部門工作開展受到限制和阻礙，政府對專業(yè)性和行業(yè)性人才的需求已刻不容緩，于是紛紛開始面向社會招聘“編外人員”以協(xié)助政府機(jī)關(guān)開展工作。而直到 21世紀(jì)后，尤其是2006年《國家公務(wù)員法》的頒布實施，法律層面解決了政府招聘“編外人員”的合法性基礎(chǔ)，我國中央和地方政府開始大量招聘“編外人員”。然而，編外人員的大規(guī)模招聘和使用很快就產(chǎn)生了一系列連鎖性問題，如管理難度不斷增強(qiáng)，人員管理混亂等。

在此大背景下，部分政府機(jī)關(guān)深入思考“編外人員”的管理模式，選擇通過設(shè)立國企勞務(wù)派遣的形式，由專業(yè)人力資源國有公司為政府需求單位派遣優(yōu)質(zhì)人員以輔助開展工作。國有人力資源公司作為政府與編外人員嫁接的橋梁，在“雙軌制”中為解決上述諸多問題發(fā)揮了積極有效的作用。

  （二）積極作用

勞務(wù)派遣制度給世界，也為中國的勞動力市場和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來了巨大的積極作用。國外勞務(wù)派遣制度的研究起源于20世紀(jì)20年代的美國，其誕生給各國固有的勞動用工理念帶來了巨大沖擊。20世紀(jì)60年代，我國政府開始向駐外使領(lǐng)館派遣服務(wù)人員，這就是我國勞務(wù)派遣的雛形。而到了20世紀(jì)80年代，勞務(wù)派遣深入展開，在勞動力市場機(jī)制的實踐中發(fā)展迅速，為中國社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了巨大的積極影響。當(dāng)今中國已有許多省份與地方政府采用勞務(wù)派遣的形式為政府自身的發(fā)展增添力量。認(rèn)識到勞務(wù)派遣積極作用的各地政府不斷調(diào)整和更新相關(guān)法規(guī)制度，以期勞務(wù)派遣在社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮更大優(yōu)勢。在勞務(wù)派遣制度運用方面走在前列的浙江省始終不斷更新改革相關(guān)政策制度，運用成熟的廣東省早在2013年便重新審核并通過《勞務(wù)派遣行政許可實施辦法》以規(guī)范化勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)，提高勞務(wù)派遣的正規(guī)化和效能作用，而“充分認(rèn)識到依法規(guī)范勞務(wù)派遣用工對于促進(jìn)勞動關(guān)系和諧具有重要意義”的上海市也在2019年出臺《關(guān)于規(guī)范上海市勞務(wù)派遣用工的指導(dǎo)意見?》以“保持市場的靈活度和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”。越是先進(jìn)地區(qū)的地方政府越能靈活使用與調(diào)整勞務(wù)派遣方式和制度，以使其能在構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系前提下促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。綜合國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，勞務(wù)派遣方式具有其他用工方式難以替代的優(yōu)勢和好處。

      1.補充系統(tǒng)制度

勞務(wù)派遣制度是目前中國運行的勞動關(guān)系系統(tǒng)制度的補充。社會經(jīng)濟(jì)和勞資雙方關(guān)系的變化和發(fā)展要求勞務(wù)派遣相關(guān)政策、制度與機(jī)制應(yīng)盡快建立和完善，加速向?qū)I(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化方向發(fā)展的勞務(wù)派遣單位能有效補充政府編外用工的系統(tǒng)性制度管理。由于政府機(jī)關(guān)自身性質(zhì)與相關(guān)政策規(guī)定，編外人員的系統(tǒng)性制度的建立與完善需要經(jīng)歷漫長的時間，而作為市場構(gòu)成主體的專業(yè)人力資源服務(wù)供應(yīng)商式單位則可迅速響應(yīng)市場要求，以勞動法為基礎(chǔ)構(gòu)建一套行之有效的編外人員系統(tǒng)性管理制度，囊括等級設(shè)置、薪酬制度、績效考核、培訓(xùn)開發(fā)等一系列規(guī)章與舉措，尤其是國有人力資源公司，可作為政府編外人員系統(tǒng)性管理制度的補充，協(xié)助機(jī)關(guān)高效用人。

  2.防控用人風(fēng)險

勞務(wù)派遣制度從宏觀上降低了機(jī)關(guān)單位用人的風(fēng)險。近年來，世界各地行政體制和制度在歷史的發(fā)展進(jìn)程中有了新的變動，如2019年底越南全國代表大會取消公務(wù)員終身制，改為合同制；中國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，2020年部分事業(yè)單位完成改革，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)單位，事業(yè)編人員改為合同制員工等。這一系列因歷史進(jìn)程的發(fā)展和國家行政制度的變化所帶來的人崗變動影響深遠(yuǎn)，成為歷史發(fā)展的拐點。根據(jù)我國的實情，事業(yè)單位改革后，事業(yè)編人員勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)移和放置是不得不慎重考慮的問題，而將其勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移至國有人力資源公司是一個絕佳的選擇。事業(yè)單位采用勞務(wù)派遣的用工方式有利于深化人事制度改革和用人機(jī)制的革新，對人力資源管理有著綜合效益，其已顯示出在事業(yè)單位深化人事制度改革和規(guī)范用工形式方面的突出作用，勞務(wù)派遣單位將勞動者與用工單位的招錄關(guān)系分離以有效避免勞動糾紛的發(fā)生，在保障勞動者合法權(quán)益的同時降低單位負(fù)擔(dān)，保障單位集中精力謀發(fā)展。而當(dāng)回顧歷史經(jīng)驗后，為避免制度性震蕩帶來的人員與社會的不安穩(wěn)形勢，勞務(wù)派遣必將在制度改革的社會背景和環(huán)境中發(fā)揮削弱不利震蕩，平穩(wěn)過渡身份的作用，為國家編制成功改革貢獻(xiàn)自身的力量。

      3.構(gòu)建發(fā)展平臺

勞務(wù)派遣單位可以賦能派遣人員，提升素質(zhì)素養(yǎng)，打造人才發(fā)展平臺。對派遣員工的教育培訓(xùn)是派遣單位的責(zé)任和義務(wù)，不僅能事先調(diào)整員工的工作心態(tài)和積極性，更能培養(yǎng)派遣人員對用人單位的忠誠度和歸屬感，在為員工打造素養(yǎng)和技能提升平臺的同時幫助單位有效提升單位工作效率。其次，勞務(wù)派遣單位對派遣人員統(tǒng)一的績效考核既以平等的標(biāo)準(zhǔn)公平考核員工的工作績效，又能減少機(jī)關(guān)用人部門的工作壓力，成為優(yōu)質(zhì)勞動力高效分配和有效評價的專業(yè)平臺。

  （三）社會聲音

勞務(wù)派遣用工方式的產(chǎn)生具有中國市場經(jīng)濟(jì)與勞動關(guān)系發(fā)展演變的自身背景。改革開放促進(jìn)了我國社會精細(xì)化分工，單位在面臨用工危機(jī)的同時也飽受人員冗余問題的困擾。作為市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物和靈活的勞動方式，勞務(wù)派遣在一定程度上彌補了傳統(tǒng)用工方式的不足，既緩解了用工單位用工難問題，也為冗余人員才華的發(fā)展找到了合適的平臺。

根據(jù)全國總工會近幾年的調(diào)查數(shù)據(jù)，勞務(wù)派遣人員的規(guī)模呈現(xiàn)與日俱增的大趨勢，已經(jīng)從補充的用工形式轉(zhuǎn)變?yōu)橹髁髦坏挠霉ば问?，勞?wù)派遣員工也成為諸多用人單位必不可少的組成部分。

然而，對于此用工方式，社會上也不乏反對的聲音。首先，編外聘用人員自身便對其“編外”的身份有抵觸情緒，編外招聘的前提就將其勞動關(guān)系排除在體制之外，使得編外聘用人員無法享受到編內(nèi)人員同等的薪資待遇和發(fā)展前景，反而過多承擔(dān)了繁雜的行政工作，讓編外人員質(zhì)疑勞務(wù)派遣用工形式的初衷與意義；其次，正如《文化縱橫》對部分勞務(wù)派遣單位提出的質(zhì)疑，本該引入市場競爭機(jī)制，起到優(yōu)化政府職能、創(chuàng)新社會治理效果的政府購買社會組織服務(wù)方式，卻在無形中植入了形式主義的弊病，部分勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)不但未起到與政府職能互補的作用，反而成為“行政化特征明顯的準(zhǔn)事業(yè)單位”，喪失了改善社會問題的初心與能力，成為社會批評的對象。因此，在部分勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)不能承擔(dān)起如此重大責(zé)任的當(dāng)前，國有人力資源企業(yè)應(yīng)敢于競爭，勇于承擔(dān)，管理人才，協(xié)助運營，扛起優(yōu)化政府職能，創(chuàng)新社會治理的大旗。

  三、某區(qū)勞務(wù)派遣情況概述

  （一）派遣現(xiàn)狀

某區(qū)委區(qū)政府為進(jìn)一步規(guī)范聘用人員的管理工作，由區(qū)委編辦控編、審編，建立編外人員臺賬，實現(xiàn)對編外人員的管理。2013年成立區(qū)屬國有人力資源公司，根據(jù)區(qū)委編辦對編制控制數(shù)的審核情況，執(zhí)行編外人員的勞動關(guān)系管理和機(jī)關(guān)部門的服務(wù)工作，并將人員派遣至各用工單位，由各單位進(jìn)行用工和崗位管理。

截至2020年3月底，目前通過國有人力資源公司派遣至各個單位人員共計5822人。從年齡劃分來看，18-35歲占比60%，36-45歲占比23%，即中青年團(tuán)體占總比的83%；從單位性質(zhì)來看，國有企業(yè)占比6%，鎮(zhèn)街社區(qū)占比26%，機(jī)關(guān)部門占比29%，中小學(xué)、幼兒園占比36%，其余事業(yè)單位占比3%；從崗位分布來看，保育員占比5.19%，專職教師占比22.81%，輔助執(zhí)法占比18.43%，公共服務(wù)占比19.53%，行政輔助占比14.82%，機(jī)關(guān)后勤占比2.34%，教育輔助占比2.39%，教育后勤占比5.87%，企業(yè)工人占比5.89%，醫(yī)療護(hù)理占比2.73%；從學(xué)歷層次來看，本科學(xué)歷及以上占比29%；從薪酬范圍來看，高層次人才月平均工資為11745元，其余崗位月平均工資為2250元。實施勞動派遣以來，勞動仲裁案件率下降95%，五年間僅有兩起仲裁案件，每年員工平均離職率18%，總量達(dá)1000余人的情況下，隊伍整體仍然保持持續(xù)穩(wěn)定。

（二）工作情況

目前某區(qū)采用“凡進(jìn)必審，凡進(jìn)必招，凡錄必簽”的管理方式，固化人員招聘全流程，建立甄才選才機(jī)制，嚴(yán)把人員入口關(guān)。從控制數(shù)量入手，通過編制備案審批的方式，全面掌控各單位的用工數(shù)量。通過數(shù)量控制，區(qū)級層面能更準(zhǔn)確地統(tǒng)籌編外人員經(jīng)費使用，促進(jìn)財政經(jīng)費使用合理和準(zhǔn)確。由于現(xiàn)行工作機(jī)制的工作機(jī)制需由區(qū)委編辦審批，交由人力資源公司按照“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則向社會進(jìn)行公開招聘、擇優(yōu)錄用，從而實現(xiàn)了人才選用，提高質(zhì)量的目標(biāo)，并由區(qū)國有人力資源公司負(fù)責(zé)后續(xù)的入職培訓(xùn)、勞動關(guān)系管理、工資福利的發(fā)放、社會保險辦理、勞動爭議處理等業(yè)務(wù)，規(guī)范用工管理流程，降低單位人事管理成本，有效防范了單位用工風(fēng)險的同時，提升了派遣員工的整體素質(zhì)。

  （三）基本做法

第一，派遣基本服務(wù)內(nèi)容。公共財政管理費用支出做到歸口明確，賬目清晰，用人單位可隨時查看資金使用情況和人員使用情況，實現(xiàn)節(jié)約行政經(jīng)費，提高資金使用效率的目標(biāo)。

第二，政府編外人員風(fēng)險管理措施。區(qū)國有人力資源公司配備了專業(yè)的法律顧問團(tuán)隊，團(tuán)隊律師均專注于《勞動合同法》、《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》等相關(guān)法條的研究和運用，具備極強(qiáng)的法律專業(yè)素養(yǎng)，區(qū)國有人力資源公司作為法律訴訟和勞動仲裁的法律責(zé)任主體，集中解決各單位發(fā)生的勞動糾紛，近年來，我司處理勞動仲裁2例，未發(fā)生訴訟案件。

第三，人員“素能提升，隊伍可靠”管理做法。建立了公司《員工手冊》《管理細(xì)則》、《薪酬績效管理》等制度，實現(xiàn)用制度管人，徹底解決用工隨意性，最大限度保障了員工權(quán)益的同時規(guī)避了勞動風(fēng)險，減少了勞動糾紛的產(chǎn)生，從而實現(xiàn)“隊伍穩(wěn)定、政治可靠、素養(yǎng)提升”的管理目標(biāo)。

第四，搭建員工服務(wù)平臺，形成“四抓四感”體系。全年開展30余項培訓(xùn)、慰問、考核等活動，逐步形成態(tài)度鮮明的企業(yè)文化，提高員工凝聚力，增強(qiáng)員工歸屬感，讓員工安心、放心，積極投入工作，促進(jìn)員工效能的提升，實現(xiàn)管理效能最大化。

  四、某區(qū)編外管理現(xiàn)狀

  （一）人員退出機(jī)制空缺

退出機(jī)制發(fā)展不成熟。編外人員是國家行政力量的必要補充，但政府對此群體的管理和運用依然存在不足，其中招錄退出機(jī)制就是編外人員管理中不可忽視的問題。編外人員的錄用被機(jī)關(guān)單位所重視，但缺乏細(xì)致規(guī)定的退出機(jī)制致使短期性任務(wù)完成后人員未隨任務(wù)完成而退出，造成人員滯留和積壓，長久以往，會導(dǎo)致人員臃腫，成本上升和工作效率的下降。目前，某區(qū)區(qū)內(nèi)關(guān)于編外人員政治素養(yǎng)、公務(wù)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度等工作指標(biāo)的考評體系還未完全建立，對應(yīng)的退出機(jī)制仍然缺乏，這不僅不利于外派人員自身素養(yǎng)的培養(yǎng)，也不利于相關(guān)機(jī)關(guān)單位用人制度的完善，更將對用人機(jī)關(guān)帶來潛在的用人風(fēng)險和效能桎梏。    （二）人員成長機(jī)制缺乏

人才發(fā)展未形成體系。編外與編內(nèi)人員在知識和技能方面都存在著較大差距，客觀情況制約著編外人員自身的進(jìn)步【28】。目前某區(qū)區(qū)內(nèi)編外人員身份較為復(fù)雜，整體隊伍結(jié)構(gòu)一般呈現(xiàn)“三多三少” 特點，即“低學(xué)歷的人多、高學(xué)歷的人少、普通工人多、技術(shù)工人少、簡單勞動者多、管理人才少”。同時，受編制和崗位設(shè)置等客觀政策因素制約，編外人員在崗位上缺乏來自組織的培訓(xùn)和培養(yǎng)既限制了其積極性和責(zé)任感，也致使自身技能和素養(yǎng)遲遲得不到發(fā)展，更造成了每年編外人員的大量流失，用人單位也面臨著人員流失后的換人成本和損失。

  （三）薪酬考核制度落后

薪酬考核制度有弊端。相對于企業(yè)靈活豐富的薪酬體制，機(jī)關(guān)薪酬體制從內(nèi)至外顯得更為單一，缺乏激勵性【29】。當(dāng)前某區(qū)區(qū)內(nèi)存在大量派遺單位薪酬考核機(jī)制不健全的情況，有的單位是沿用原有的不符合現(xiàn)狀的落后考核機(jī)制，而有的單位是根本就沒有設(shè)置有效的考核機(jī)制，導(dǎo)致了這些單位里盛行已久的“吃大鍋飯”的不良氛圍；同時，額外的補貼低或者缺乏，大部分單位都難以實現(xiàn)對編外人員的補貼，增加了人員流失的風(fēng)險。綜上，考核機(jī)制的不健全極大降低了政府的行政效能。

  五、針對風(fēng)險的相應(yīng)建議

2019年，某區(qū)區(qū)全區(qū)上下深入學(xué)習(xí)傳達(dá)黨的十九屆四中全會精神宣傳工作，深入解讀堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)、重大意義以及重點任務(wù)等，進(jìn)一步凝聚了全區(qū)廣大黨員干部職工共識，激發(fā)內(nèi)生動力，為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，書寫出讓時代滿意的溫江現(xiàn)代化政府建設(shè)的答卷。

區(qū)國有人力資源公司，以高度的政治責(zé)任感，將積極配合相關(guān)政策的實施，并大力響應(yīng)《成都市某區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策》（某府發(fā)〔2017〕67號）和《關(guān)于印發(fā)成都醫(yī)學(xué)城產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策實施細(xì)則的通知》等政策。針對以上幾點問題，區(qū)國有人力資源公司就編外人員管理模式改革方面提出幾點對策建議，為單位管理力度加強(qiáng)、規(guī)范流程增強(qiáng)而效力，積極改革人才派遣制度。

  （一）合理考評體系，建立退出機(jī)制

開展人員退出機(jī)制，建立合理考評體系。針對編外人員管理分散，不便監(jiān)督考評的問題，國有人力資源公司依托自身管理平臺建立起考評及退出機(jī)制，能避免用工單位因派遣單位處理不當(dāng)而承擔(dān)連帶責(zé)任,有利于維護(hù)和保障勞動者合法權(quán)益和切身利益,也有利于促進(jìn)派遣單位自身依法、規(guī)范、誠信經(jīng)營。各機(jī)關(guān)和行政部門應(yīng)該制定和完善內(nèi)部的管理制度，出臺配套政策，規(guī)范管理流程和運作程序，建立完整的考評體系和退出機(jī)制，機(jī)制的設(shè)計與推行堅持統(tǒng)籌兼顧的基本原則。在推行過程中,采取分類指導(dǎo)、分步推進(jìn)、穩(wěn)妥實施的方式，使人才派遣制度順利施行并發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，可以在單位內(nèi)建立長效動態(tài)考評機(jī)制優(yōu)勝劣汰制度，從而達(dá)到個人目標(biāo)與單位目標(biāo)的高度一致。對于新聘的編制外員工，設(shè)置試用期及之后的雙向選擇，對于表現(xiàn)優(yōu)秀的或特別突出的員工，給予獎勵、提拔、適當(dāng)增加福利管理，不但可以減少組織的運營成本，還能提高員工的滿意度和忠誠度。同時，編外人員若過度“膨脹”，將會給政府帶來連鎖性問題，產(chǎn)生不利影響。因此，針對考核結(jié)果不佳的人員，根據(jù)人員退出機(jī)制，綜合其各考核維度的表現(xiàn)，給與其辭退的處理結(jié)果，及時將低效率人員清退出人才隊伍，保障機(jī)關(guān)效能。加強(qiáng)人力資源管理，引導(dǎo)政府各部門統(tǒng)一加強(qiáng)對勞務(wù)派遣的認(rèn)識定位，規(guī)范政府勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)，進(jìn)一步完善勞務(wù)派遣領(lǐng)域治理體系，提升治理能力，規(guī)范勞務(wù)派遣用工行為。

  （二）積極組織培訓(xùn)，賦能人才升級

夯實人才發(fā)展平臺，培訓(xùn)機(jī)制提升才能。組織對編外人員的培訓(xùn)和培養(yǎng)不僅能加強(qiáng)人員對組織的支持感和信任感，更能提升人員的綜合素養(yǎng)，將組織變成為社會提供優(yōu)秀人才的發(fā)展平臺。針對編外人員存在的“三多三少”的顯著特點，積極組織相關(guān)入職培訓(xùn)、賦能現(xiàn)代企業(yè)人力資源升級，幫助廣大企事業(yè)單位更好地匹配相關(guān)編外人員，實現(xiàn)單位用人戰(zhàn)略目標(biāo)和人才資源戰(zhàn)略目標(biāo)。

在發(fā)展過程中，以“四抓四感”踐行派遣服務(wù)，開展軍事化、職業(yè)化等各類培訓(xùn)，引導(dǎo)事業(yè)單位人事管理制度從原本的計劃管理模式、授權(quán)模式逐漸轉(zhuǎn)向以市場導(dǎo)向為主，不斷規(guī)范編制管理。為更好地為單位輸送匹配人才，延長人力資源使用期，為推進(jìn)單位輸送人員，建立統(tǒng)一的人員培訓(xùn)制度，推動人力培訓(xùn)工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，大力解決編外人員普遍存在“缺乏專業(yè)素養(yǎng)”“成長緩慢”“自身技能與崗位不匹配”等多種顯著問題。

同時，以深化職業(yè)素養(yǎng)為根本，以全面增強(qiáng)專業(yè)本領(lǐng)為重點，突出職業(yè)歷練，強(qiáng)化專業(yè)能力和專業(yè)精神，教育引導(dǎo)人員職業(yè)，重點提升單位工作人員的理想信念、思想覺悟、職業(yè)道德和綜合素養(yǎng)。通過定期舉行編外人員培訓(xùn)活動，充分發(fā)揮每一位編外人員的主觀能動性，助單位創(chuàng)造最大的績效目標(biāo)。

  （三）建設(shè)薪酬制度，實施層級工資

實現(xiàn)差異化考核，建設(shè)高效薪酬制度。激勵效應(yīng)的切實發(fā)揮離不開編外人員福利待遇問題的合理解決?，F(xiàn)階段，編外人員的考核管理機(jī)制不健全及過低工資容易挫傷編外人員工作積極性，長此以往必然造成單位工作效能大幅降低，嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)形象及和諧發(fā)展。為進(jìn)一步規(guī)范人力派遣薪酬管理，降低政府經(jīng)營成本的同時提升編外人員工作效率和熱情，差異化考核方式應(yīng)提上議程。在以前特提出的分層分級差異化薪酬制度中指出，考核指標(biāo)設(shè)置需結(jié)合各單位工作和崗位實際，分層分類進(jìn)行考核指標(biāo)的設(shè)置，指標(biāo)既要設(shè)置政治思想建設(shè)方面的共性指標(biāo)，也要設(shè)置推動重點工作等個性指標(biāo)，突出考核的差異化和精確化。以靈活的考核設(shè)置方式區(qū)別劃分各單位和崗位的職責(zé)，科學(xué)判定編外員工的工作實績，發(fā)揮好考核指揮棒作用。國有人力資源公司將積極保障編外人員正當(dāng)就業(yè)權(quán)益，切實減輕編外人員負(fù)擔(dān)，設(shè)置好“多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬”的工薪政策，形成激勵先進(jìn)、約束落后的良性考核機(jī)制。